Гулбаршын Карабалина
Светлана Гаркуша
Одной из важной функцией публичной и государственной власти является, на наш взгляд, обеспечение населения социально значимыми товарами и услугами. При реализации данной функции предполагается, что власть использует бюджет государства, учитывая при этом интересы всего населения. Именно интересы всего населения должны являться неотъемлемой частью в проведении государственных закупок в социальной сфере.
Объектами государственных закупок являются товары, работы и услуги, необходимые для обеспечения нормальной жизнедеятельности учреждений, финансируемых из государственного бюджета (здравоохранение, государственные органы, правоохранительные органы и суды, строительство, коммунальное хозяйство) и т.д.
Государство, являясь крупнейшим покупателем на товарном рынке, стремится детально отрегулировать в законодательном порядке складывающиеся отношения на рынке государственных закупок и продаж. Эффективная система государственных закупок повышает возможности государства в регулировании бизнеса, создавая формы воздействия системы государственных заказов на экономику, стимулирующие ее развитие. При этом она обещает полную прозрачность и беспристрастность конкурсных решений.
Но на деле мы видим, что на сегодняшний день существует немало проблем в сфере государственных закупок, которые приводят к неэффективным закупкам. Поэтому считаем, что данная тема, которую мы хотим сегодня поднять и обсудить, весьма актуальна.
Оставив в стороне проблемы, связанные с осуществлением государственных закупок способом открытого конкурса (которые заслуживают отдельного рассмотрения), мы хотели бы остановиться на иных способах закупок. В частности, согласно пункту 1 статьи 13 Закона Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года № 434-V «О государственных закупках» (далее — Закон РК о госзакупках) таковым является осуществление государственных закупок из одного источника (подпункт 4).
Для анализа данной проблемы мы взяли за основу закупки социальных услуг профильными Управлениями координации занятости и социальных программ Мангистауской и Карагандинской областей (далее — Управление).
Загадочное (или отсутствующее?) планирование
Первым и важным действием в ходе организации всех государственных закупок, которые заказчик намеревается организовать в течение года, является план государственных закупок на год. Именно годовой план госзакупок является отправной точкой оценки эффективности и качества осуществления любой из представленных процедур государственной закупки.
Что мы видим на деле. К сожалению, оба Управления Мангистауской и Карагандинской областей не проводят публичную оценку потребностей в государственных закупках, не обсуждают с неправительственными организациями (далее — НПО) темы будущих лотов. Также, после завершения проекта, не проводится оценка и мониторинг среди получателей услуг. Получается, что государственные средства тратятся без оценки эффективности, планируются без какой-либо методики на усмотрение того или иного чиновника. Такой непрофессиональный подход со стороны государства как заказчика приводит к низкому уровню качества предоставляемых услуг и часто к недорасходованию выделяемых средств.
Но самое главное, на наш взгляд, от некачественно оказываемых услуг в первую очередь страдают интересы населения, которое по сути, являясь дисциплиннированным налогоплательщиком, оплатил данную услугу с низким качеством! И сразу напрашивается вопрос к руководству данных Управлений: “Вы также планируете свой семейный бюджет, не учитывая запросы членов семьи?”
Анализируя все вышесказанное, для решения проблемы планирования не только в данных регионах, а также в масштабах страны, предлагаем следующее:
— На местном уровне разработать и утвердить универсальную методику, которая позволяла бы определять объем и ожидаемую стоимость закупок социальных услуг. Таким образом, это позволило бы более эффективно планировать расход выделяемых средств, направленные на закуп. Тем самым, избежать один из рисков в недорасходовании выделяемых средств.
— Создать совещательный орган и/или платформу для коммуникации между местными и государственными органами по социальным вопросам и тематическими некоммерческими организациями (далее — НКО). Данный подход позволит сделать планирование государственных закупок более прозрачными, открытыми. И как результат, поможет избежать риски по уровню качества предоставляемых услуг. Об открытости и прозрачности процесса государственных закупок также говорится в пункте 4 статьи 4 Закона РК о госзакупках.
— В связи с чем, исходя из вышесказанного, предусмотреть обязательные консультации с НКО и гражданами — потребителями услуг с обязательным объявлением о проведениях таких консультаций.
Также хотелось бы обратить внимание еще на одну проблему — это предварительное обсуждение проекта конкурсной документации. Данная процедура госзакупок прописана в статье 22 Закона РК о государственных закупках. Но по факту процедуры, перечисленные в данной статье, не всегда исполняются. А именно, предварительное обсуждение проекта конкурсной документации потенциальными поставщиками. А это, согласно данной статьи Закона РК о госзакупках, является обязательным условием утверждения конкурсной документации.
Хотелось бы еще раз напомнить, что целью законодательства о государственных закупках является конечно же, во-первых — оптимизация расходов государственных средств при проведении покупок товаров и услуг, и, во-вторых — предотвращение коррупции среди государственных служащих, которые и проводят эти самые закупки.
Единый источник – эффективности НЕ помощник
Другой и еще более серьёзной проблемой у анализируемых Управлений и по стране в целом является доминирование закупок из одного источника путем прямого заключения договоров. О данном способе государственных закупок можно сказать только одно — это самая непрозрачная и неконкурентная из всех процедур. В результате чего мы делаем вывод, что осуществление государственных закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора о государственных закупках имеет высочайшие риски в коррумпированности таких госзакупок.
Приведем пример. Так Мангистауское Управление координации занятости и социальных программ в 2020 году заключило 57 договоров из 135 договоров государственных закупок путем прямого заключения договора из одного источника. Что составляет 42% от общего количества заключенных договоров. Для сравнения, по открытому конкурсу этим же Заказчиком заключены 5 договоров на сумму 29 168 607 тенге, что в среднем составляет 5 833 721 тенге за один договор. При этом данное Управление уже более десяти лет выделяет государственный заказ на реабилитацию детей одной и той же организации — Общественному фонду “Здоровье детям”. А так называемыми рекордсменами государственных закупок способом из одного источника в 2020 году стал договор с «Центр ДОС» на сумму в 111 млн тенге и с частным учреждением «Центр социальной неотложной помощи «Рай» на сумму 56,5 млн тенге. Сумма на закупки по методу «запросом ценовых предложений» составила 52 420 675 тенге, то есть в среднем на одну закупку выделяется по 873000 тенге, но в основном суммы по данному методу составляют от 1000 тенге до 50000 тенге.
А вот способом «Государственного социального заказа» данным Управлением не был заключен ни один договор.
Подводя итоги вышеперечисленного, можно прийти к выводу, что Управление координации занятости и социальных программ Мангистауской области намеренно выбирает и работает каждый год с одними и теми же поставщиками. И при этом не отдает государственный закуп в конкурентную среду, тем самым наталкивая нас на мысль о заинтересованности Заказчика к определенным Поставщикам. И здесь уже смело можно говорить о коррупционных рисках лиц среди государственных служащих, которые проводят данные закупки.
Уже всем известно, что доминирование закупки у одного источника (а это больше 70% в целом по стране) ведет к большим рискам, и она уже становится основной проблемой, которую надо решать комплексно по всей национальной системе закупок.
Кроме того, хочется обратить внимание на ряд острых вопросов в закупке социальных услуг:
- Почему самой любимой у профильных управлений является способ закупки у одного источника?
- Разве они не понимают, что это не только самая неконкурентная, непрозрачная и коррупциогенная процедура, но и любимая процедура для правоохранительных и контролирующих органов?
- Может намного эффективнее было бы провести качественно конкурс/тендер, например, с разными лотами (по подвидам услуг, по географическому принципу и т.д.)?
К слову сказать, когда мы поинтересовались у руководства данного Управления, почему они из года в год неизменно применяют только один способ госзакупок «из одного источника путем прямого заключения договоров», нам четко дали понять, что такой способ их полностью удовлетворяет в том плане, что с данными Поставщиками у них сложились доверительные отношения, сложившиеся за несколько лет сотрудничества. При этом они ссылаются на статью 41 Закона РК о государственных закупках и внутренних приказах ведомства.
Хотим обратить внимание на то, что в Законе РК о государственных закупках имеется Статья 41 «Осуществление государственных закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора о государственных закупках», которая, на наш взгляд, противоречит принципам госзакупок. А именно таким принципам государственных закупок, как предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в процедуре проведения государственных закупок, недопущения коррупционных проявлений. Тем самым данная статья 41 данного Закона позволяет недобросовестным Заказчикам в своих интересах заключать договора с одним и тем же Поставщиком, создавая препятствия для других участников государственных закупок. Тем самым нарушая наиважнейшие принципы равных возможностей и недопущения коррупционных проявлений. В связи с чем, предлагаем исключить данную статью 41 из Закона РК о государственных закупках.
В целом следует отметить, что Закон о государственных закупках содержит довольно много пробелов, которые в реальной жизни приходится восполнять всеми имеющимися средствами, включая собственное толкование норм по незначительным вопросам и запрос на разъяснение уполномоченным органом в случае проблемных вопросов, связанных с прямыми противоречиями и нестыковками в Законе.
В данном случае мы не говорим о вопросах, выходящих за рамки сферы регулирования Закона РК о государственных закупках. Речь идет о тех вопросах, которые напрямую относятся к указанной сфере, и коль скоро Закон имеет столь претенциозное название «О государственных закупках», то и регулировать он должен всю широту вопросов, связанных с установлением режима государственных закупок.
Договора – меньше гражданам, больше аппарату
Исследуя и анализируя проблемы в сфере государственных закупок, мы обратили внимание на низкое качество контроля и управления договорами. Данный факт, по нашему мнению, приводит к таким рискам, как откладывание сроков реализации индивидуально ориентированных программ и предоставления услуг, крайне необходимых для уязвимых слоев населения. В следствие чего, суммы денежных средств, получаемые на реализацию данных услуг, уменьшаются.
Рассмотрим это на примере общественного объединения «Жастар Пікірі» в г. Караганде. Данное общественное объединение из запланированных 7 501 000.00 тенге, предназначенных для предоставления специальных социальных услуг в условиях ухода на дому лицам с ограниченными возможностями, смогло реализовать услуги только на 2,5 % или на сумму 191 664.00 тенге. А люди с ограниченными возможностями в г.Темиртау получили услуги на 780 813.00 тенге, или 13 % от запланированной в 5 894 000.00 тенге суммы.
Выяснилось, что одним из причин неосвоения средств здесь выступают бюрократические препоны, которые Заказчик выставляет перед Поставщиком и перед получателями услуг. Например, чтобы получить вышеуказанные услуги “Уход на дому”, услугополучатель с ограниченными возможностями или “одинокий престарелый” должен подать заявку в ЦОН, пройти медицинский осмотр, потратив немало времени на прохождение всех врачей и сдачи анализов. В следствие чего, как результат, мы видим недоосвоение выделенных средств на данную услугу.
Проанализировав все вышеперечисленное, считаем, что данная процедура бюрократична и бессмысленна. В связи с чем, действительно нуждающиеся лица не могут получить положенные им услуги. Думаем, что пришло время, когда уже пора в масштабах страны пересмотреть и упростить правила доступа граждан к получению социальных услуг, особенно учитывая риски, связанные с ограничениями в условиях пандемии.
Данное положение дел наталкивает на мысль, что пожалуй ситуация не совсем целевого и достаточного использования государственных средств именно на социальные услуги стала возможной в связи с непонятными обществу приоритетами — когда профильные государственные учреждения не стремятся работать для населения, а основным смыслом деятельности становится приобретение товаров и работ для своего благополучного функционирования.
Например, в 2020 году, в условиях карантина, Управление из города Караганды позаботилось о проведении и исполнении закупок 67 видов товаров, закупило 8 видов работ. А по факту реализовало только 64 закупки услуг для населения. Коэффициент полезности функционирования государственного учреждения, основной задачей которого, согласно названию, является координация социальных программ, в 2020 г. составил менее 50%, что ярко видно из представленной диаграммы.
Напрашивается вопрос: “Какие же товары закупало государственное учреждение, помимо офисной продукции, для своих сотрудников, скорее всего работающих в 2020 г. удаленно?” Конечно же, бумагу для письма рельефно-точечным шрифтом — не для себя, для слабовидящих лиц с особыми потребностями. Оптовая цена такой бумаги на интернет просторах — 3 500 тенге при покупке более 10 пачек. А вот государственное учреждение “Управление координации занятости и социальных программ Карагандинской области” приобрело у Товарищества с ограниченной ответственностью «ФармМедЭкс» 114 пачек бумаги по цена за единицу 28 224.00 тенге на сумму 3 217 536.00 тенге!, что несомненно заслуживает уважения! Помимо разницы в цене за единицу товара в 24 724 тенге, что дороже в 7 раз от возможной покупки, закупка товара была сделана из одного источника (кто бы сомневался!) путем прямого заключения договора с обоснованием в необходимости приобретения товаров и услуг у общественных объединений инвалидов Республики Казахстан и (или) организаций, создаваемых общественными объединениями инвалидов Республики Казахстан. С этим поставщиком покупатель сотрудничает с 2018 года (предприятие создано 14.06.2017 г. в г. Алматы), а также ранее уже приобретал у производителя часы, слуховые аппараты, приборы для письма, дисплеи, именуемые в договоре то как “Говорящий самоучитель брайлевского шрифта”, то “Азбука разборная по Брайлю”.
Подводя итоги всего вышесказанного, напрашивается только один вопрос. И он очевиден – нам (простым гражданам) нужны «шашечки» (содержание управлений с красивым названием, но с сомнительной результативностью)? Или «ехать» (эффективное исполнение государственной функции по обеспечению гражданам социальных услуг)?
Надеемся, что публичное обсуждение и поиск правильных и четких ответов на вопросы этой статьи помогут выйти из заколдованного круга государственных закупок социальных услуг в Республике Казахстан.